НПА:Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Верховного суда Российской Федерации от 05.09.2022 № 5-ИКАД22-5-К2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И. Н.,
судей Горчаковой Е. В. и Нефедова О. Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Позднякова Юрия Ивановича на решение Останкинского районного суда города Москвы от 22 июля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 3 августа 2022 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 16 августа 2022 года по административному делу № 2а-848/2022 по административному исковому заявлению Позднякова Ю. И. к избирательной комиссии внутригородского муниципального образования в городе Москве — муниципального округа Останкинский (далее — Избирательная комиссия) об отмене решения от 13 июля 2022 года № 8/4 «Об отказе в регистрации кандидата в депутаты Совета депутатов муниципального округа Останкинский по многомандатному избирательному округу № 1 Позднякова Ю. И.» (далее — решение от 13 июля 2022 года, оспариваемое решение).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения Позднякова Ю. И., поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения против удовлетворения кассационной жалобы представителей избирательной комиссии внутригородского муниципального образования в городе Москве — муниципального округа Останкинский Князева П.Ю. и территориальной избирательной комиссии Останкинского района города Москвы Голышева И.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что судебные акты подлежат отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Поздняков Ю. И., член участковой избирательной комиссии избирательного участка № 671 с правом решающего голоса, 23 июня 2022 года уведомил Избирательную комиссию о согласии баллотироваться кандидатом в депутаты Совета депутатов муниципального округа Останкинский по многомандатному избирательному округу № 1 в порядке самовыдвижения, представив соответствующее заявление и документы, необходимые для уведомления.

Решением участковой избирательной комиссии избирательного участка № 671 от 28 июня 2022 года № 15/1 в соответствии с пунктом 7 статьи 29 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 67-ФЗ) полномочия члена данной избирательной комиссии с правом решающего голоса Позднякова Ю. И. на основании его заявления от 24 июня 2022 года приостановлены на период проведения избирательной кампании по выборам депутата Совета депутатов муниципального округа Останкинский по многомандатному избирательному округу № 1.

Решением Избирательной комиссии от 17 июня 2022 года установлено, что для регистрации кандидата в депутаты Совета депутатов муниципального округа Останкинский по многомандатному избирательному округу № 1 необходимо представить 16 подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения кандидата.

4 июля 2022 года Поздняковым Ю. И. в Избирательную комиссию представлены документы, необходимые для регистрации кандидата, в том числе протокол об итогах сбора подписей и 21 подпись избирателей, собранных в поддержку выдвижения кандидата, содержащихся на пяти подписных листах в виде папки № 1.

12 июля 2022 года составлен протокол об итогах проверки рабочей группой представленных Поздняковым Ю. И. подписей избирателей в поддержу его выдвижения кандидатом, согласно которому им представлено 20 подписей избирателей, все из которых признаны недействительными на основании пункта 10 части 7 статьи 37 Закона города Москвы от 6 июля 2005 года № 38 «Избирательный кодекс города Москвы» (далее — Избирательный кодекс города Москвы), как собранные при участии члена избирательной комиссии.

Избирательная комиссия признала выводы рабочей группы правильными и решением от 13 июля 2022 года в регистрации кандидата Позднякова Ю. И. отказала на основании пункта 5 части 20 статьи 37 Избирательного кодекса города Москвы по мотиву недостаточного количества достоверных подписей избирателей, представленных для регистрации кандидата.

Поздняков Ю. И., считая указанное решение неправильным, поскольку на момент сбора 3 июля 2022 года подписей избирателей в поддержку самовыдвижения его полномочия как члена избирательной комиссии с правом решающего голоса были приостановлены, следовательно, он имел право на сбор подписей, ссылаясь на позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 7 февраля 2012 года № 252-О-О, обратился в суд с административным иском о признании его незаконным, отмене и возложении на Избирательную комиссию обязанности зарегистрировать его кандидатом в депутаты.

Названными выше судебными актами административный иск оставлен без удовлетворения.

В кассационной жалобе, поданной Поздняковым Ю. И. в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 23 августа 2022 года административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 31 августа 2022 года кассационная жалоба Позднякова Ю. И. с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что имеются основания для отмены судебных актов принятых по настоящему делу.

Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах, проводимых на территории Российской Федерации, определены Федеральным законом № 67-ФЗ.

Решение избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата может быть отменено судом по заявлению кандидата, в отношении которого вынесено такое решение, если будет установлено, что оно принято с нарушением требований, предусмотренных пунктами 24-26 статьи 38 названного федерального закона, иных требований, предусмотренных данным федеральным законом, иным законом (пункт 6 статьи 76 Федерального закона № 67-ФЗ).

Перечень оснований для отказа в регистрации кандидата установлен пунктом 24 статьи 38 Федерального закона № 67-ФЗ, в качестве которых федеральный законодатель предусмотрел в том числе недостаточное количество достоверных подписей избирателей, представленных для регистрации кандидата (подпункт «д»).

Такое же основание закреплено и региональным законодателем в пункте 5 части 20 статьи 37 Избирательного кодекса города Москвы.

В силу предписаний подпункта «к» пункта 6.4 статьи 38 Федерального закона № 67-ФЗ недействительными признаются подписи избирателей, собранные с нарушением требований, предусмотренных пунктом 6 статьи 37 названного закона.

Суд первой инстанции, с выводами которого согласились суды апелляционной и кассационной инстанций, признавая законным оспариваемое решение Избирательной комиссии, исходил из того, что статус Позднякова Ю. И. как члена избирательной комиссии с правом решающего голоса решением о приостановлении этих полномочий не прекращен, следовательно, представленные Поздняковым Ю. И. подписи правильно признаны недействительными, поскольку административный истец, осуществляя сбор подписей избирателей, нарушил законодательный запрет сбора подписей членами избирательной комиссии с решающим голосом.

Суд посчитал, что решение об отказе в регистрации депутатом не нарушает пассивное избирательное право Позднякова Ю. И., поскольку он не был лишён возможности привлечь для сбора подписей избирателей иных лиц, соответствующих требованиям пункта 7 статьи 37 Федерального закона № 67-ФЗ.

Суд апелляционной инстанции, отклоняя довод Позднякова Ю. И. о праве собирать подписи избирателей в поддержку самовыдвижения ввиду приостановления его полномочий члена избирательной комиссии с правом решающего голоса, указал, что такое решение не прекращает действие всех предоставляемых законом гарантий и установленных для членов избирательных комиссий запретов, сославшись на положения части 13 статьи 22, пункта 5 части 8 статьи 48 Избирательного кодекса города Москвы, пункт 18 части 29 Федерального закона № 67-ФЗ.

Проверяя доводы кассационной жалобы, суд кассационной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемых судебных актов, усмотрев в действиях административного истца по сбору подписей избирателей в поддержку самовыдвижения использование им своего преимущественного положения как члена избирательной комиссии с правом решающего голоса, то есть нарушение установленного пунктом 1 статьи 39 Федерального закона № 67-ФЗ принципа равенства кандидатов.

Кроме того, установив из объяснения административного истца факт его регистрации кандидатом в депутаты, посчитал восстановленным его соответствующее право.

Однако указанные выводы судебных инстанций не соответствуют нормам материального права, регулирующим отношения в сфере избирательного права.

Действительно, в пункте 6 статьи 37 Федерального закона № 67-ФЗ установлен прямой запрет на участие членов избирательных комиссий с правом решающего голоса (наряду с другими органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами управления организаций независимо от формы собственности, учреждений) в сборе подписей. Подписи, собранные с нарушением положений данного пункта, являются недействительными.

Аналогичные правовые предписания содержит пункт 10 части 7 статьи 37 Избирательного кодекса города Москвы.

Принимая во внимание, что гражданин Российской Федерации имеет право быть избранным независимо, в том числе от должностного положения, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств и все граждане Российской Федерации участвуют в выборах на равных основаниях (пункт 2 статьи 4 и пункт 1 статьи 5 Федерального закона № 67-ФЗ), приведенные выше законоположения исходя из конкретных обстоятельств настоящего административного дела подлежали применению в системном единстве с нормами Федерального закона № 67-ФЗ, определяющими статус члена избирательной комиссии с правом решающего голоса, а также права и обязанности кандидата.

В силу пункта 1 статьи 39 Федерального закона № 67-ФЗ, направленного на конкретизацию принципа равенства, провозглашенного в статье 19 Конституции Российской Федерации, все кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности, то есть выдвижение и регистрация кандидатов в депутаты осуществляются на одних и тех же условиях.

Кандидат считается выдвинутым, приобретает права и обязанности кандидата после поступления в избирательную комиссию заявления в письменной форме выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу с обязательством в случае его избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной должности (пункт 2 статьи 33 Федерального закона № 67-ФЗ).

Статья 37 Федерального закона № 67-ФЗ, регламентируя вопросы сбора подписей в поддержку выдвижения кандидатов, никаких иных требований к лицу, осуществляющему сбор подписей, кроме гражданства Российской Федерации, достижения к моменту сбора подписей возраста 18 лет и отсутствия решения суда о признании недееспособным, не предъявляет (пункт 7), следовательно, такое право имеет любой кандидат, уведомивший избирательную комиссию в установленном порядке о своем выдвижении.

Федеральный законодатель, закрепляя в статье 29 Федерального закона № 67-ФЗ статус члена избирательной комиссии с правом решающего голоса, указав, что членами комиссий с правом решающего голоса не могут быть на соответствующих выборах — кандидаты (подпункт «ж» пункта 1), не установил запрет для назначенного члена комиссии быть кандидатом в депутаты, предусмотрев конкретные условия для такой ситуации.

Так, пунктом 7 указанной статьи определено, что в случае появления оснований, предусмотренных подпунктом «ж» пункта 1 этой статьи, член комиссии с правом решающего голоса не освобождается от обязанностей члена комиссии до истечения срока своих полномочий по решению органа, его назначившего, как это предписывает пункт 6, а его полномочия приостанавливаются по решению соответствующей комиссии, если такое приостановление не приведет к тому, что комиссия останется в неправомочном составе.

Аналогичное правовое регулирование содержится в статье 22 Избирательного кодекса города Москвы.

Таким образом, действующее законодательство о выборах не предусматривает в качестве обязательного условия для участия в избирательной кампании кандидатом члена избирательной комиссии с правом решающего голоса прекращение такого статуса.

Утверждение судов, что наличие у Позднякова Ю. И. приостановленного статуса члена избирательной комиссии с правом решающего голоса, являлось препятствием для осуществления им сбора подписей избирателей в поддержку самовыдвижения, не основано на нормах права.

Ссылка суда апелляционной инстанции в обоснование вывода о законности признания представленных административным истцом подписей избирателей недействительными на положения Федерального закона № 67-ФЗ и Избирательного кодекса города Москвы, устанавливающие порядок принятия решения о возбуждении уголовного дела в отношении члена избирательной комиссии с правом решающего голоса, о недопустимости его увольнения по инициативе работодателя до окончания срока полномочий, о запрете ему проводить предвыборную агитацию, выпускать и распространять любые агитационные материалы, которые, по мнению суда, действуют в отношении Позднякова Ю. И. несмотря на решение о приостановлении его полномочий, несостоятельна, так как приведенные нормы спорные отношения не регулируют.

Вывод суда кассационной инстанции об использовании административным истцом при сборе подписей избирателей преимущественного положения как члена избирательной комиссии с правом решающего голоса, повлекшее нарушение принципа равенства кандидатов, материалами дела не подтверждается, тем более названное обстоятельство при рассмотрении дела судами первой и апелляционной инстанций не устанавливалось.

Материалами дела подтверждается, что административный истец, являясь членом участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса, требования избирательного законодательства выполнил: уведомив 23 июня 2022 года Избирательную комиссию о самовыдвижении кандидатом на муниципальных выборах, получив в этот же день письменное подтверждение о приеме документов, 24 июня 2022 года обратился в Избирательную комиссию с заявлением о приостановлении своих полномочий, получив соответствующее решение о его удовлетворении от 28 июня 2022 года, в силу которого не вправе осуществлять никаких действий, как член избирательной комиссии, имея статус кандидата, 3 июля 2022 года лично собрал в поддержку самовыдвижения 21 подпись избирателей.

Принимая во внимание изложенное вывод судов о нарушении административным истцом установленного пунктом 7 статьи 37 Федерального закона № 67-ФЗ запрета на сбор подписей членом избирательной комиссии с правом решающего голоса является ошибочным, поскольку приведенная норма применена судами без учета правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 7 февраля 2012 года № 252-О-О, принятого по жалобе гражданки Л. А. Семеневой об оспаривании конституционности пункта 6 статьи 37 Федерального закона № 67-ФЗ, которая, являясь главой муниципального образования и находясь в кратковременном отпуске, лично собирала подписи в поддержку своей кандидатуры на предстоявших выборах главы муниципального образования.

Конституционный Суд Российской Федерации заключил, что правовое регулирование, установленное названным законоположением, является отражением конституционного принципа свободных выборов, одной из гарантий которых служит запрет на оказание в любой форме давления на избирателей в целях их принуждения к совершению тех или иных юридически значимых действий в рамках избирательных процедур; при этом законодательство не дает оснований считать, что любые действия лица, замещающего должность главы муниципального образования, когда бы они ни совершались, следует квалифицировать как относящиеся к деятельности органа местного самоуправления, если иметь в виду, например, возможность временного освобождения такого лица от выполнения возложенных на него должностных обязанностей.

Конституционный Суд Российской Федерации указав, что сам по себе факт обладания правовым статусом главы муниципального образования не может рассматриваться как безусловное препятствие для участия в сборе подписей, поскольку личное участие в сборе подписей обусловлено целями реализации собственного пассивного избирательного права, подчеркнул, что такие лица не вправе участвовать в сборе подписей при непосредственном исполнении своих полномочий, в том числе в ходе служебных командировок, тогда как такая возможность для них не исключается при освобождении от должностных обязанностей (например, кратковременный отпуск) в течение соответствующего периода избирательной кампании.

Аналогичное толкование дано Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 24 июня 2014 года № 1143-О при рассмотрении вопроса о возможности принятия к рассмотрению в заседании жалобы гражданки М. Б. Харченко, которой суды общей юрисдикции отказали в удовлетворении требования о признании незаконным постановления территориальной избирательной комиссии о регистрации другого кандидата по мотиву представления им подписей избирателей в поддержку его самовыдвижения, собранных депутатом Государственной Думы, не находившейся в отпуске и исполняющей свои должностные обязанности.

Исходя из позиции Конституционного Суда Российской Федерации применительно к настоящему делу административный истец, являющийся членом избирательной комиссии с правом решающего голоса, чьи полномочия приостановлены на период названной выше избирательной кампании, не должен в целях сбора подписей пользоваться правами, которые предоставлены ему для исполнения полномочий в качестве члена избирательной комиссии.

Вместе с тем судами не установлено и не подтверждено материалами дела, что со стороны Позднякова Ю. И. при сборе подписей избирателей в его поддержку в качестве кандидата в депутаты по многомандатному избирательному округу № 1 допущено какое-либо злоупотребление правом, связанное с его статусом члена избирательной комиссии.

Также является несостоятельным вывод суда кассационной инстанции о восстановлении на момент кассационного рассмотрения настоящего административного дела пассивного избирательного права административного истца ввиду его несоответствия материалам дела и действительности.

16 августа 2022 года после апелляционного рассмотрения вступило в законную силу решение Останкинского районного суда города Москвы от 5 августа 2022 года, которым решение Избирательной комиссии от 25 июля 2022 года № 12/19 о регистрации кандидата Позднякова Ю. И. депутатом Совета депутатов муниципального округа Останкинский по многомандатному избирательному округу № 1 признано незаконным, поскольку 18 подписей избирателей, собранные им в поддержку самовыдвижения 14 июля 2022 года, подлежали признанию недействительными, как собранные до дня, следующего за днем уведомления избирательной комиссии о выдвижении кандидата.

При таком положении обжалуемые судебные акты нельзя признать законными, они подлежат отмене с принятием нового решения об удовлетворении требования о признании незаконным решения от 13 июля 2022 года и возложении на Избирательную комиссию обязанности рассмотреть вопрос о регистрации кандидата Позднякова Ю. И. Требование о возложении обязанности зарегистрировать административного истца кандидатом не подлежат удовлетворению, поскольку в оспариваемом решении Избирательной комиссии отсутствует правовая оценка представленных для выдвижения и регистрации документов, о их полноте и соответствии требованиям законодательства, что является обязательным условием для принятия решения о регистрации кандидата.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Останкинского районного суда города Москвы от 22 июля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 3 августа 2022 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 16 августа 2022 года отменить, административный иск удовлетворить частично.

Признать незаконным решение избирательной комиссии внутригородского муниципального образования в городе Москве — муниципального округа Останкинский от 13 июля 2022 года № 8/4 «Об отказе в регистрации кандидата в депутаты Совета депутатов муниципального округа Останкинский по многомандатному избирательному округу № 1 Позднякова Ю. И.».

Возложить на избирательную комиссию внутригородского муниципального образования в городе Москве — муниципального округа Останкинский обязанность повторно рассмотреть вопрос о регистрации кандидата.